作 者 | 刘胜军

1996毕业于中国人民大学农业经济系

2012年，党的十八大召开后不久，新一届党中央就承诺，“小康不小康，关键看老乡，关键在贫困的老乡能不能脱贫......决不能落下一个贫困地区、一个贫困群众”，拉开了新时代脱贫攻坚的序幕。

这一政治信号在当时并未引起全球足够关注。8年后的今天，世界再次被“每年减少1000万贫困人口”的中国速度震撼。2021年2月25日习近平总书记宣布：

• 我国脱贫攻坚战取得了全面胜利，现行标准下9899万农村贫困人口全部脱贫，832个贫困县全部摘帽，12.8万个贫困村全部出列，区域性整体贫困得到解决，完成了消除绝对贫困的艰巨任务，创造了又一个彪炳史册的人间奇迹！

在兑现第一个政治承诺之后，中国又将“乡村振兴”升级为农村工作的“新一号工程”，“国务院扶贫工作领导小组办公室”春节后悄然更名为“中国国家乡村振兴局”。

有人说：今天的中国同时生活在三个时代：前现代、现代和后现代。从大历史角度看，乡村振兴对中国的社会稳定、效率提升、经济社会可持续发展，都成为“胜负手”。

又一场农村大变革的历史帷幕已经拉开，世界敬请期待。

01

一号文件

中央一号文件原指中共中央每年发布的第一份文件，如今已成为中央重视农村问题的专有名词：

• 1982 年至 1986 年连续五年发布以农业、农村和农民为主题的中央一号文件，对农村改革和农业发展作出部署。

• 2004 年至 2020 年，连续十七年发布以“三农”为主题的中央一号文件，强调了“三农”问题“重中之重”的地位。

2021 年 1 月 4 日，中共中央、国务院发布《关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的意见》，标志着第三次农村大变革拉开历史帷幕。

农业问题对中国而言，有特殊重要性，原因在于：

• 中国自古以来是典型的“农耕文明”，“民以食为天”的理念不仅根深蒂固，也对中国的社会变革和政治体制的建构产生了深刻影响；

• 中国不仅至今拥有庞大的农民群体，而且农村人口占比高于发展阶段类似的国家，换言之，中国城镇化率偏低。更重要的是，长期以来，农村人均产值低、人均收入低，成为社会发展的显著短板。

△70 年代的北大荒知青

02

第一次和第二次农村大变革

1949 年以来，中国农村已经发生过两次大的变革：

• 50 年代，在社会主义探索过程中出现了“人民公社运动”为代表的“大跃进”。1958 年中央通过了《关于在农村建立人民公社问题的决议》，全国迅速形成了人民公社化运动的热潮。到 10 月底，全国改组成立 2.6 万多个人民公社，参加公社的农户有 1.2 亿户，占全国总农户的 99％ 以上，基本上实现了人民公社化。然而，人民公社破坏了农民的经济激励，导致分配上的“大锅饭”平均主义，最终出现农业生产效率的严重滑坡。

△第一个人民公社诞生地：宁波蚂蚁岛

• 1978 年 11 月 24 日晚上，安徽省凤阳县凤梨公社小岗村 18 位农民，秘密签署了一份不到百字的包干保证书：一是分田到户；二是不再伸手向国家要钱要粮；三是如果干部坐牢，社员保证把他们的小孩养活到 18 岁。这个在当时冒天下之大不韪的壮举，吹响了第二次农村变革的号角。实践是检验真理的唯一标准：1979 年小岗村就实现小粮食总产量 66 吨，相当于全队 1966 年到 1970 年 5 年粮食产量的总和。小岗村变革的秘密其实非常简单：恢复按劳分配的农业常识。1983 年中央下发文件，指出联产承包制是在党的领导下中国农民的创造，标志着第二次大变革得以确立和推广。

△小岗村 18 勇士

03

第三次大变革的背景

改革开放 40 年后的今天，农村第三次大变革已经显得非常迫切：

• 改革开放 40 年主要是工业化和服务业化的进程，农业不仅占比逐年下降，而且农业通过“产品价格剪刀差”、征地价格差等方式长期为工业化和城市化“输血”，如今已经到了需要“反哺”的新阶段。

• 中国农业效率与国际脱节：中国虽然是世界第一大农业大国，但是按照人均标准衡量，效率低得惊人。2017 年美国第一产业增加值 1734 亿美元，中国为 9696 亿美元，是美国的 5.6 倍。但是，美国农业人口只有 200～300 万，而中国农村人口高达 7.2 亿人，其中农业人口约为 3 亿，是美国农业人口的 100 倍。简单测算一下，中国农业人口的人均产值仅为美国的 1/18 左右。

• 在中国工业化的历史进程中，“农民工”发挥了历史性作用，我国农民工总数在 2.9 亿左右，占农村人口1/3、全国人口1/5。但从 2011 年开始出现拐点，农民工增速逐年下降，2020 年农民工总量增速为 -1.8%，首次出现下降。

三农问题长期困扰中国，根源在于土地过度分割。由于大量农村人口被拴在土地上，导致人均耕地面积过小。中国耕地面积 20 亿亩，3 亿农村人口平均下来人均 6.7 亩（而且一个家庭的耕地往往被分割成好几块）；美国劳工部统计的常年农业从业人口（farmers）为 200 万人，经营约 200 万个农场，常年耕地面积约 24 亿亩，平均每个农场耕地面积高达 1200 亩。著名历史学家费正清在《伟大的中国革命》中描绘了这样一个农民形象：

• 普通农民大概一半是自耕农，一半兼做佃农。不管怎样，他和他的家人在相隔不远的三四块田地里劳动，带着锄头和镰刀来来回回，主要为他们自己的生存干活……还可以种点卖钱的作物。

费正清敏锐地观察到，农民人口的增加并未带来农业产量的同比例增长，这叫作过密化或者内卷化（Involution）。费正清在他的《中国新史》当中指出：

• “过密化”引出了中国经济发展当中存在的一个现象，叫作没有发展的增长，这个问题是很突出的。在中国，由于过密化的存在，反而没有走上工业化的道路，同时导致了中国农村的贫困化。

规模经营是农业现代化的基本标志。而现行的家庭联产承包责任制导致的土地过度分割，无疑成为了农业现代化的主要障碍。从某种意义上讲，当前的农业仍停留在“小农经济”时代，并导致了一系列经济和社会后果：

• 农民人均产值低，意味着人均收入低。2020 年 5 月李克强总理曾经说：“我们是一个人口众多的发展中国家，人均收入 3 万人民币，有 6 亿人月收入也就 1000 元。”这个 6 亿人中，农村人口是大头。

• 农村的“人力过剩”与城市的“农民工荒”并存。“人口红利”是中国过去 40 年经济高速增长的重要原因，而农民工向产业工人的转化更是“跨部门提升经济效率”的重要路径。

• 由于农民被拴在土地上，导致了资源闲置和资源短缺的并存：一方面农民进城务工后，农村的房屋等资源严重闲置，另一方面，城市的教育、医疗资源有出现供不应求。

• “农民工现象”背后是数量惊人的“留守儿童、留守老人”、“空心村”，超过1.5亿的儿童、妇女和老人长期留守，伴随着抛荒、失学、孤独、抑郁、家庭问题等，这种现象未来对产生严重的社会后遗症，其“隐性社会成本”是极其高昂的。

可以说，中国经济在城市繁荣的背后，有着“农村凋敝”的现实威胁。

总之，无论对农村本身而言，还是对中国经济总体而言，新一轮农村变革均势在必行。

04

三农问题的真正出路

从理论上讲，三农问题出路并不复杂：

• 推进城市化，实现农村人口向城市的大规模转移，减少农业人口数量。

• 推动宅基地、土地流转，实现大规模经营的现代农业，允许农民资产变现。秘鲁经济学家德索托在《资本的秘密》一书中指出：发展中国家有数额惊人的资产，但这些资产不能转化为资本，这是阻碍发展中国家转变成现代国家的根本原因。

• “合村并居”，就地城镇化，实现宅基地的集约和耕地的适度规模化经营。

但知易行难。1993 年新加坡总统李光耀对刘鹤说：“刘鹤，中国最大的挑战是城市化，10 亿人口的城市化足以改变世界，但是你们的压力将是史无前例的。”三农问题在实践中存在不少观念和利益上的难点和痛点：

• 城市是否愿意为农民工进城所需的医疗、教育、廉租房等社会保障资源进行必要投资？

• 大量农民进城，会考验城市管理水平，如何避免印度式的“贫民窟”现象？

• 宅基地和土地流转，能否保障农民工经济利益，避免失地后失去生活保障？

• 农民尤其是农村老人，是否愿意接受进城或者“合村并居”？

05

新发展格局中的乡村振兴

乡村振兴战略是 2017 年党的十九大报告中提出的重要战略 2017 年 12 月中央农村工作会议明确了实施乡村振兴战略的阶段性目标：

• 到 2020 年，乡村振兴取得重要进展，制度框架和政策体系基本形成；

• 到 2035 年，乡村振兴取得决定性进展，农业农村现代化基本实现；

• 到 2050 年，乡村全面振兴，农业强、农村美、农民富全面实现。

2018 年 1 月 2 日，公布了 2018 年中央一号文件，即《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》。2018 年 9 月，中共中央、国务院印发了《乡村振兴战略规划（2018-2022年）》。

中央对乡村振兴的重视，与当前新发展格局的形成有关。

2021 年 1 月 11 日，习近平总书记在省部级主要领导干部学习班发表重要讲话时指出：

• 我国进入了一个新发展阶段。新发展阶段是社会主义初级阶段中的一个阶段，同时是其中经过几十年积累、站到了新的起点上的一个阶段。新发展阶段是我们党带领人民迎来从站起来、富起来到强起来历史性跨越的新阶段……未来 30 年将是我们完成这个历史宏愿的新发展阶段。

• 实现共同富裕不仅是经济问题，而且是关系党的执政基础的重大政治问题。要统筹考虑需要和可能，按照经济社会发展规律循序渐进，自觉主动解决地区差距、城乡差距、收入差距等问题……切实解决好发展不平衡不充分的问题，真正实现高质量发展……

从“新发展格局”出发，可以看出乡村振兴的多重意义：

• 顺应十九大对中国社会主要矛盾变化、人民美好生活向往以及进入新发展阶段的判定。

• 这是关乎中国近 6 亿人口的生存发展方式问题、关系中国整个现代化进程极为重要的顶层设计。

• “乡村振兴”是中国共产党开启第二个百年目标（到 2049 年建成社会主义现代化强国）的“补短板”工程。

06

新一号文件

2021 年的一号文件指出：

• 全面建设社会主义现代化国家，实现中华民族伟大复兴，最艰巨最繁重的任务依然在农村，最广泛最深厚的基础依然在农村。

• 各省（自治区、直辖市）党委和政府每年向党中央、国务院报告实施乡村振兴战略进展情况。对市县党政领导班子和领导干部开展乡村振兴实绩考核，纳入党政领导班子和领导干部综合考核评价内容，加强考核结果应用，注重提拔使用乡村振兴实绩突出的市县党政领导干部。

这个一号文件如何启动新一轮农村变革？文件指出：

• 2021 年，农业农村现代化规划启动实施。乡村建设行动全面启动。到 2025 年，农业农村现代化取得重要进展，农业基础设施现代化迈上新台阶，农村生活设施便利化初步实现。

• 逐步实现由集中资源支持脱贫攻坚向全面推进乡村振兴平稳过渡，推动“三农”工作重心历史性转移。

• 在脱贫地区重点建设一批区域性和跨区域重大基础设施工程。

• 到 2025 年创建 500 个左右示范区，形成梯次推进农业现代化的格局。

• 突出抓好家庭农场和农民合作社两类经营主体，鼓励发展多种形式适度规模经营。

• 严格规范村庄撤并，不得违背农民意愿、强迫农民上楼，把好事办好、把实事办实。

• 推进以人为核心的新型城镇化，促进大中小城市和小城镇协调发展。推动在县域就业的农民工就地市民化，增加适应进城农民刚性需求的住房供给。

• 完善农村产权制度和要素市场化配置机制，充分激发农村发展内生动力。健全土地经营权流转服务体系。积极探索实施农村集体经营性建设用地入市制度。加强宅基地管理，稳慎推进农村宅基地制度改革试点，探索宅基地所有权、资格权、使用权分置有效实现形式。保障进城落户农民土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，研究制定依法自愿有偿转让的具体办法。

笔者认为，上述举措中有以下几点尤为值得关注：

• 改革是根本：农村新一轮变革的核心是生产要素流动机制的调整，文件中提到的土地经营权流转、农村集体经营性建设用地入市制度、宅基地改革等，都是需要攻克的核心难点。只有这些改革落实了，三农问题才会从根本上、从体制和机制上得到改善。

• “合村并居”依然值得探索：乡村振兴势必要对农村生产资源进行集中与重新分配，“合村并居”通过将人口集中起来，实现资源的集约化和就地城镇化，是一举两得。但是，个别省份的合村并居试点因为出现“侵害农民利益”的舆论争议而被紧急叫停。2021 年的“一号文件”并未否定“合村并居”，只是要求“尊重农民意愿”，这是十分正确的。笔者和一些基层官员交流时也有同感：“合村并居”是一本好经，但不能把好经给念歪了。同样，“合村并居”操作中出现一些问题，虽然必须反思和警醒，但不能因此就否定“合村并居”方向的合理性。这很类似于 2005 年的股权分置改革，虽然争议很大、难度很大，但只要坚持公开透明、规则清晰、合理博弈，最终依然可以实现多赢局面。

• 农村改革和推进城市化，是同一枚硬币的两面：土地和宅基地流转改革成功了，农民进城的意愿和能力会得到增强；而城市对进城农民的权益保障越均等化，农民进城后“市民化”的可能性就越高。如此以来，会出现相互促进的良性循环，反之亦然。

农村改革既要有紧迫感也要把握好节奏。先行试点，然后推广，这是中国改革重要的方法论。对于农村改革，一方面要看到新一轮变革的必要性、迫切性，采取实际行动，提升资源配置效率，实现农村现代化和提升城市化的“一举两得”；另一方面，也不能忽视几千年来中国农民与土地之间的人身依存关系，农民在内心深处仍然将耕种为其安身立命的最后一道屏障。要避免俄罗斯当年激进改革的惨痛教训。

从大历史角度看，农村的变革也是一场对中华文明意义深远的社会变革。历史学家黄仁宇指出：

• 中国自鸦片战争以来的历史就是持续不断地努力作出重新调整，应对这个泱泱大国形成的文化传统与西方资本主义海洋文明融合所带来的挑战。

• 当世界进入现代化时，大多数经受着内外部压力的国家需要自我改革，用一套以贸易为基础的新规则去替代以农业时代经验为基础的治理模式。

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