今年以来，全国性疫情接连爆发，大城市的物流、商务、商业与生活，变得紧绷、紧张以及充满不确定性。

疫情及防疫，让城市打工人再次谈及“回乡”。这种心理自2020年后显然强化了。深圳靠近口岸的一些城中村，每当有疫情相关消息传来，总是有人连夜“提桶跑路”。长期以来本就盘旋在城市化过程中的难题、困境表现得更为突出。城市的高房价，让年轻人的打工人望而退步。回到县城，是许多人的长期考虑项。

人口回流，这一现象的确有一些数据支撑，在2021年颇为突出。但需要明确：人口回流在疫情之前就已经有所迹象；影响人口回流的因素很多，最终仍与大城市治理与宏观经济走势有关，疫情只是深化或者扩散了这种“回流”心理。

正如在现实中，每当深圳的城中村解封，凌晨十二点，同样有一堆人拿着行李，排着队回到这里。是无奈，也是真实。

坚守，还是离开？对打工人来说，这是一个关乎生计的问题。

本文结合城市治理与乡村县域的视角来分析当下的人口流动现象。

本文逻辑

一、人口流动：留或走

二、城市治理：减和增

三、两种规则：城与乡

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人口流动：留或走

2021年，全国40个城市的人口增量上，一线城市和二线城市表现出截然相反的趋势。

从增量绝对值来看，人口增加超过20万的只有4个城市：武汉新增人口120万人，是同年全国唯一新增人口超过30万人的城市；成都新增24万人；杭州新增23万人；西安新增20万人；此外人口增量超过10万人还有9个城市：南昌、长沙、青岛、宁波、贵阳等，均为二三线城市。

而北京、上海、广州、深圳四大城市的人口增量分别为-0.4万人、1万人、7万人、4万人，在2021年全国人口增量城市分布中落于低位。曾经火爆网络的“逃离北上广”在如今疫情之下成为了现实。

而且，北京市的常住人口在2016年达到2195万的高峰后，从2017年开始连续下降。广州、深圳人口增量没有显示负增长，但是增速已经十分乏力。【1】

2021年，一线城市的人口增量齐齐“走下坡”，难道大城市对打工人的吸引力真的变弱了吗？

需要注意的是，北上广深都有主动限流因素，仅看这四大城市的人口流动可能会被误导。我们可以用乡村流向城市的人口规模变化的数据来补充分析这一现象。“七普”数据显示：2020年全国农村人口总流出规模是2.86亿，占我国全部流动人口的76.3%。而农村人口流出超过90%都是流向城镇，2020年全国乡村流出到城镇的人口规模达到2.72亿。

2.72亿农村流出到城镇的人口中，分为跨省流动与省内流动两项统计：跨省流动人口从“六普”时期的5500万到“七普”8200万，增加了49%；省内流动人口从7800万增加到1.9亿，增加了143%。而且，跨省流动的人口占比从六普时的41%降为了七普时的30%。【2】

增速对比差异巨大，即过去十年间我国乡村流出人口中，跨省、远距离的流动增速放缓了，而省内流动的规模增长巨大。

再按照行政划分，人口流出还有更加细分的统计：农村流出城镇的2.7亿人里面，流向县城内的8200万；流向县城外且省内1亿；跨省流动的8200万。

过去十年间跨省流动格局的变化说明什么问题？

长期以来，大规模跨省人口流动的格局发生了改变，省内流动和回流现象是主流。

这一数据，其实从更长远的时间线补充了2021年各大一线城市人口增量滑坡的变化。2021年人口增量减缓的确有疫情的短期冲击作用，但也必须看到，在更长期的时间里，乡村人口的大规模、远距离流动意愿越来越弱。

相比之前“冲向北上广深”，如今的年轻人更愿意留在本地、附近的城市了。这一迹象，可能与网络上普遍的“躺平”心理相契合。更接地气的说法是，回县城考编，是无穷无尽的彼岸。当然，考编青年只是其中的一部分，它反映的是某种趋势。

农民工的规模变化，对于人口流动的研究也有重要参考意义。农村人口流出规模占我国人口流动规模超70%，而农村向城市的人口流动中，农民工是一大主力军。

2021年农民工总量2.9亿人，外出农民工1.7亿人，留在本地农民工1.2亿人。这外出的农民工中，留在本省的农民工有10042万，跨省流动的农民工有7130万。

从绝对值上看，外出农民工规模长期多过留在本地的农民工规模。但近十多年来，外出的农民工占总量的比重不断下降，2008年占比为62.29%、2015年为60.85%、2021年为58.71%。

而且，从2011到2020年，外出农民工规模增速一直低于本地农民工规模增速。2011年，本地农民工规模增速为5.93%，外出农民工规模增速为3.44%；2020年受疫情影响，两者均为负，2021年本地农民工规模增速为4.12%，外出农民工增速为1.26%。

图：本地与外出农民工数量变化，数据来源：国家统计局，智本社

从行政划分上看，从2011年起，外出农民工中的省内流动的农民工规模一直超过跨省流动的农民工规模，而且十年来这两者差距持续拉大。

2010年，跨省流动农民工占比为50.32%、省内流动农民工占比为49.68%；而次年，跨省流动农民工占比降为47.11%，随后逐年下降。2021年，这一数字为41.52%。而且，跨省流动农民工规模增速，从2015年开始基本为负增长，省内流动农民工规模在增长，但是增速越显疲弱。

图：农民工跨省流动和省内流动变化，数据来源：国家统计局，智本社

在2011年，农民工外出无论是增速还是比重均发生了格局变化。

从这一年往后，农民工外流尤其是跨省流动的趋势一直在削弱。而到了2020年，疫情又给这种趋势一大冲击，不仅当年农民工外出规模首次出现负增长，即便2021年恢复后，这一年外出农民工的总量均少于2017年、2018年及2019年，相比之下，本地农民工数量倒是增速强劲。与2017年相比，2021年的外出农民工规模减少了0.08%，而同年的本地农民工规模增加了5.34%。

农民工数据调查显示，初中文化程度占56%（2021年），40岁及以下农民工所占比重为48.2%、50岁以上农民工所占比重为27.3%（2021年）。不比能够随手在互联网上查到官方渠道、发起小圈子团购等求助手段的年轻人，农民工对大城市运作秩序、环境的陌生，与外界互通信息困难，一旦发生就地封控，农民工群体就成为了最弱势的群体。

因此，疫情下的不确定性、不安全感让更多农民更愿意留在本地谋生。

但是，这十年来的持续趋势在疫情之前已然定型，它们共同则说明了一点，农民工群体更愿意留在本地，即便外流人口，也更倾向于留在本省。

在过去快速的城市化中，大量务工人员来到城市，谋取就业机会，赚取更多收入。而现在，乡村人口外流的放缓是否说明大城市正在失去吸引力？那些真正回流到县城的打工人，能否找到合适的工作？城市化降速到底是怎么回事？

事实上，人口回流这一现象，我们无法忽略实情而单纯判断。以下从城市与乡村两方面分析。

02

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城市治理：增和减

我们先看城市发展与治理问题。诚然，疫情可能是这两年城市人口增长放缓或者停滞的部分原因，但大城市人口增量放缓的原因，需要先从自身找起。特大城市因发展不善而造成的人口流失早有迹象。

伴随着中国城市化的过程，大城市人口急剧扩张、农村人口外流的同时，中国大城市也早已出现了“大城市病”。环境污染、交通拥堵是城市的“老大难”，医疗教育资源供给过少、房价过高是大城市的新问题。“大城市病”成为劝退打工人的重要原因。

为何会形成大城市病？很多人第一反应是由于大城市的人多，然而“大城市病”与人口规模的绝对值无关。“大城市病”的本质是城市治理问题。

以东京为例。日本首都东京城市圈的人口密度达到亚洲乃至世界前列。从人口和面积上看，东京圈人口达到了3600万（2018年），东京圈面积达到1.3万平方千米，略小于北京；而东京首都圈汇集了4300万人口，覆盖面积达到3.6万平方千米，从这一圈层来看，东京装下了日本全国三分之一的人口。

看上去，东京人已经够多了，但与日本地方人口衰减趋势相反的是，东京首都圈的人口却还在缓慢增长。已经囊括了全国三分之一人口的东京，仍然在源源不断吸引和养活着更多就业人口。毕竟东京聚集了日本一半以上的大企业和外资企业。

二战后，日本城市规划、首都圈建设委员会分别于1954、1958年做过研究，分别有过“大城市肯定”与“大城市否定论”两种论调的讨论。1959-1989年曾有过四次首都圈建设规划案，虽然有过对东京规模扩张的抑制，但是碍于多种现实、政治因素而并未成功。譬如，中央政府与地方政府的分歧导致难以有强力干预；再譬如，私有土地制度下，不同功能用地下的土地溢价差异也让城市规划敲定过程中卷入了不同的利益游说团体。【3】

到80年代，随着日本对国际化的追求，需要东京集中金融资源以强化国际金融城市的角色定位。而期间，工业企业自发向东京周边地区扩散，东京中心城区日渐扩张，周围的都市圈也容纳了东京人口。如此，各种因素影响，东京都市圈不断扩张，形成了如今的城市格局。一定程度上，这的确是自发下形成的城市格局。

不断扩张规模的东京圈也有过典型的大城市病。1960年代，随着汽车大众化，东京交通一度拥堵到要交通厅出警巡逻。最终，日本通过兴建高密度的公共轨道交通来治理交通拥堵问题。

如今，市郊铁路公共轨道承担了东京圈近一半的通勤出行。民营公司是日本铁路市场的主要角色，譬如日本铁路公司（JR）、东京地下铁。2016财年，JR东日本运输收入达到1.9万亿日元。JR是前身是日本国有铁路公司，1987年，持续亏损的日本国铁改革，分割为多家民营化公司，逐渐自负盈亏、运营好转。

从分工理论来说，“从单一的相对独立的大城市向大城市圈发展，并实现城市中心诸功能的圈内分散与分工是城市化发展到一定程度时必然出现的现象，带有某种普遍规律。”【3】

当然，像东京这样“一极集中”的城市格局是东亚城市格局的“通病”。

当下，国内的城市化进程中，许多城市喊出了相同的治理口号：“瘦身”、“郊区化”，以清退制造业、提高入户门槛、车牌摇号等行政干预手段来控制规模。

甚至，控制城区的常住人口占比也被视为特大城市治理的一个指标。在这种要求下，人口被迫向郊区转移，但是郊区没有相应产业承接，反而带来了沉重的通勤成本。

限制、清退这种做法并不符合城市发展的规律。比如，一线城市的交通拥堵问题主要原因是城市规划问题和公共交通不足造成的。通过车牌摇号来解决是搞错了对象，同时对后来的打工人非常不公平。

所以，限制城市发展规模为解决思路并非上策，也不应成为一个普遍性应对手段，应当将重心转移到提高城市规划、治理、技术管理等能力上。

当然，对城市青年来说，高房价是最大的压力，也是人口流失的重要因素。这是新的大城市病。

以深圳为例，深圳关内房价以8万一平方米来计算，普通职工收入1.5万元一个月，月收入与房价比为0.18；关外房价以5万一平方米来计算，普通职工收入7000元一个月，月收入与房价比为0.14。可见，靠打工赚钱购房的难度极大。与县城相比，虽有少部分县城房价过万，大部分还是五六千，以6000元一平方米来计算，普通职工收入3000元一个月，月收入与房价比为为0.5。从月收入与房价比来看，普通县城的购房难度要比深圳小得多。

人口、资本与技术集中，市场繁荣，城市土地单位产值增加，土地及房价上涨是一种城市与市场发展的结果。但是，如今城市的高房价也有“额外”因素，比如土地供给单一、货币因素。

在城市，上学与房地产捆绑，由于公共教育资源不足与不平衡，要上好学校必须购买高价学位房。这进一步加重了城市购房及生存负担。去年，全国外出农民工有1.7亿人，他们中不少孩子都没有跟随父母就地入学，成了留守儿童。如果这些农民工的孩子都在城市入学，城市的学位更加紧张。但其实，人的城市化才是真正的城市化，人在城市居住、入学、消费、养老，而不仅仅是打工。

城市高房价、上学难是打工人的“劝退符”。一些人更倾向于就近城市工作，以更好地照顾小孩和老人。我这里没有加上预期。很多青年愿意来大城市打拼，看重的是未来，预期收入能够快速上涨。大城市的收入预期确实要比县城更好，但收入预期增速能够跑赢房价。另外，三年疫情对大城市的冲击非常大，这也改变了很多人在大城市打工的收入预期。这是打工人离开大城市的重要因素。

当我们从城市治理的角度看新冠肺炎大流行，其实应将它作为一个案例去观察当下城市管理服务能力。传染病抑或突发自然灾害等非常规性情境，可以暴露出城市治理的短板。大城市该如何应对流行病？

流行病是城市的难题，病毒在人流密集的城市中快速流通。如果掐断了病毒的通道，就相当于掐断整座城市的通道。其实，应对流行病的方法也在城市之中。城市中有市场、有技术、有药品、有疫苗，这些是应对流行病的根本之策。

大疫之下，我们需重新思考如何治理城市，如何管理全球化时代的市场社会。

03

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两种规则：城与乡

城乡发展，今年以县城为热。

疫情之下，国内对城市规划也有了新的反馈。今年5月份，《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》出台。这个文件指出了一个城市化的新方向，那就是县城。

为什么会是县城？

文件中说“县城是我国城镇体系的重要组成部分，是城乡融合发展的关键支撑，对促进新型城镇化建设、构建新型工农城乡关系具有重要意义。”

如何理解？

这个安排有多方面考虑，我认为可以关注两点：

一、就当下来说，疫情之下大城市瓶颈凸显。

大城市是中国经济增长的龙头，如今遭遇疫情抑制。大城市经济活力下降，宏观经济增长怎么办？人口回流，回流到乡镇、县城的农民工、打工人怎么就业？

今年经济数据靠大基建来支撑，大基建投向哪里？政府更愿意投资大城市，大城市的基建投资回报率高一些。如今，很多基建项目靠专项债融资，对项目质量的要求更高。但是，大城市遭遇疫情冲击。

于是，大基建投资的一个方向转向县城。文件指出，“推进以县城为重要载体的城镇化建设，有条件的地区按照小城市标准建设县城，加快县城基础设施补短板强弱项”。对县城基建投资，包括水电基础设施、公共交通基础设施、消费商业、社会福利设施等等。

数据显示，县级的人均市政公用设施固定资产投资只有地级及以上城市城区的1/2左右，县级的人均消费支出只有地级及以上城市城区的2/3左右。

一方面，县城人均基建水平确实不如大城市，另一方面，基建投资提振回流人口的就业和消费，以支撑宏观经济数据。

这是针对疫情之下城市发展的权宜之计，也是增加县城与乡镇公共用品的应有之策。

二、试图依托县城来统筹城乡发展。

当前对县城基建的关注，其实是希望提高农村的城市化进程。文件特别提出了农业转移人口市民化机制，通过教育、医疗、住房一些列的保障措施确保农业转移人口落户县城后能享受平等待遇，此外还要求了增加人口对应规模用地指标、财政转移支付挂钩指标来支持这一项转移。

统筹城乡发展是我国在乡村发展问题上的长期要求。显然，过大的城乡差距将会带来严重的社会问题，城市病也是城乡差距下的一种表现。

城乡家庭资产差距的巨大，是城乡差距最现实的表现。

住房和城乡建设部村镇建设司原司长李兵弟列出的数据：我国城镇商品房大概有270亿平方米，接近300万亿元的社会资产价值；农村地区房屋大概有220亿平方米，但是资产量只有20余万亿元。

但是，谈及此问题，很多人会陷入城与乡的对立思维。有些人简单地认为，城市的发展来自资源的集中，尤其是对农村、乡镇、县城资源的吸收。比如，农民工、大学毕业生大规模地从农村奔赴大城市。实际上，有些乡村、城镇的凋零直接原因就是人口流失。这次文件还特意提出了“人口流失县”的概念。于是，有些人提出就地城镇化的策略，就是让人返回农村，人口集中，农村变城市。

其实，这些想法并未真正理解城市的本质。而当今县城城镇化建设的提出，不应从转移、抢夺城市资源到乡村这个角度去理解。

根本上，当下中国的城与乡，是两种完全不同的规则。

城市的灵魂不在城，而在市。无市之城是城堡、城邦，以市立城，是现代文明之城。

大城市的发达源于大市场的繁荣，人才和信息的聚集以及种种生产要素能够自由流动。现代商业的发达，是在合作、交流和交换的基础下发展起来的。农民工为何进城？农村的大学毕业生为何进城？

上个世纪80年代城市土地改革，城市土地可以流通，吸引资本、企业进入，工业园兴起，工厂兴建，农民进城打工赚钱。农村土地价值没有释放，资本、技术和人才无法进入农村和农业，农村的资产缺乏流动性，难以增值。所谓农民进城打工，其实是到市场中赚钱。

土地要素制度的不同，其实是城乡空间两种规则的表现之一。另外，城乡治理也是市场发展的必要条件。

改革开放以来，城市治理得到很大的改善，所谓改善其实是在适应市场，按照市场规律来管理城市。比如，降低入户门槛、降低公司注册门槛等，这些政策可以促进资本与人才的流通。

反过来说，如果大城市的治理跟不上市场的发展，自然会出现所谓的“大城市病”。如果采取限制交通、控制人口的方式治理“大城市病”，定然会打击城市的活力、市场与创造。这是一种“拉下来管理”的策略。而且，这背后还有优质公共资源垄断与争夺的因素。

与大城市相比，乡村和县城的治理与市场还有一定的距离，现实中，一些习惯了大城市追求高效、快速的规则机制再回到县城后，必定也会为熟人文化体系下运转的另一种规则而困扰。乡镇和县城市场不兴，靠政府投资基建难以为继，回流的人口也无法持续就业与增收。如今，大小城市的治理问题给年轻人带来一种漂泊与分裂的困苦：“大城市容不下肉身，小城市装不下灵魂”。

基础设施衔接互通是第一步，关键在于农村土地制度改革、县城及乡村治理改善，让资本、技术和人才要素进入农村，农村立于市，县城繁于市，城乡两市要素相互融合才是真正的城乡融合、才是真正的城镇化。

回到开头的数据，人口回流亦或人口新增很难单纯判断其是一个正面抑或负面现象，在一切要素可自由流动时，一切都是应有现象。

流动的人口是维系城乡纽带的灵魂要素。倘若流动停止，那将会真正带来割裂与停滞。在要不要回县城这个问题上，不应给打工人“额外”的困苦。

参考文献

【1】林小昭.40城人口增量：武汉第一，北上广深合计仅增12.48万，第一财经，2022年5月；

【2】陈明星.人口流动空间模式与县域新型城镇化的认识，规划中国，2022年5月；

【3】谭纵波.东京大城市圈的形成、问题与对策，国外城市规划，2000年第2期。

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